Opinión

Trujillo Calero, un caso pionero

Ab. Xavier Flores Aguirre/Guayaquil

 

El caso Trujillo Calero c. Ecuador fue resuelto el 26 de marzo de 2018 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que es el órgano de vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC). Trujillo Calero fue la primera vez que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales condenó al Estado del Ecuador y, más importante, fue la primera vez que un órgano de derechos humanos de las Naciones Unidas a cargo de la aplicación de un tratado internacional se pronunció sobre la relación existente entre el trabajo de cuidados no remunerado (como el de ama de casa) y el acceso a la seguridad social según el sexo*.

La demandante, Marcia Cecilia Trujillo Calero, era una ama de casa que aportó en la seguridad social del Ecuador como afiliada voluntaria desde noviembre de 1981. Por escasos ochos meses consecutivos en 1989-1990 no realizó los aportes, pero los pagó de manera retroactiva en abril de 1990. Aportó como afiliada voluntaria 65 meses más, hasta febrero de 1995, cuando comenzó una relación laboral y pasó a ser trabajadora en relación de dependencia. El 2001, previa consulta con funcionarios del IESS, renunció a su trabajo para acogerse al régimen de ‘jubilación especial reducida’ (una jubilación anticipada). Marcia Trujillo estaba segura, por la consulta hecha, de que cumplía con los 300 aportes mensuales requeridos. También se requería que tenga, al menos, 45 años. Ella tenía 49. Hizo al IESS la correspondiente solicitud.

Por respuesta, el IESS le denegó a Marcia Trujillo el acceso a la jubilación especial. La razón para ello era por no haber completado los 300 aportes mensuales que se requerían. Esto, porque el IESS no contó sus aportes hechos como afiliada voluntaria, pues un artículo de su Estatuto Codificado indicaba que, si una persona no aportaba por seis meses consecutivos, su afiliación terminaba. Como Marcia Trujillo no aportó por ocho meses consecutivos entre agosto de 1989 y marzo de 1990, el IESS concluyó que su aportación de años como afiliada voluntaria se había anulado, no existía. Sin embargo, el IESS nunca le notificó a Marcia Trujillo de esta supuesta terminación de su afiliación en 1990 y continuó recibiendo sus aportes voluntarios hasta febrero de 1995, cuando ella pasó a ser trabajadora en relación de dependencia. (Es decir, el Estado, en su careta IESS, considera que te cesó en la afiliación, pero te sigue cobrando la afiliación que supuestamente cesó. Es muy sabido, diríase pillo.)

Luego, en materia de protección judicial frente a este acto de sabiduría/pillería, el Estado entró en negación. Marcia Trujillo apeló la denegación de su pensión ante el propio IESS, sólo para ver su apelación negada. En seguida, presentó una demanda ante la justicia administrativa, la que fue declarada improcedente. Después, ante la Corte Nacional de Justicia presentó un recurso de casación, mismo que fue desestimado. Finalmente, acudió a la Corte Constitucional con una Acción Extraordinaria de Protección, pero su acción fue inadmitida. En ningún órgano de justicia del Estado (administrativo, ordinario, constitucional) a Marcia Trujillo se le hizo caso. La gran excusa para justificar la actuación del IESS era porque había actuado de conformidad con la ley vigente en el Ecuador (el artículo 158 del Estatuto Codificado del IESS).

Al momento de presentar su comunicación al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Marcia Trujillo estaba divorciada y desempleada, vivía en situación de pobreza y tenía graves problemas de salud. Había pasado los últimos catorce años demandando una solución a su caso ante varios órganos de la justicia ecuatoriana y obteniendo únicamente negativas. Así, la comunicación que ella envió al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas el 17 de julio de 2015 era, más que un alegato por su derecho a la seguridad social, una plegaria para obtener en el orden internacional la justicia que el sistema judicial nacional le había negado, órgano tras órgano, año tras año, durante catorce años.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales atendió la plegaria de Marcia Trujillo.

Analizó su comunicación a la luz de los artículos 9 (derecho a la seguridad social) y 2 (derecho a la no discriminación) del PIDESC y encontró al Estado del Ecuador responsable por:

1.- Falta de información adecuada y oportuna y desconocimiento de expectativas legítimas

Lo sabido/pillo del Estado del Ecuador no pasó desapercibido al Comité. El Comité constató que la actuación errática del IESS generó una expectativa legítima en Marcia Trujillo de acceder a la jubilación especial. El Comité probó la actuación errática del Estado, primero, porque el IESS no le informó en 1990 a Marcia Trujillo sobre la nulidad de sus aportes como afiliada voluntaria por no haber pagado ocho meses consecutivos en 1989-1990. A contrario de esta supuesta nulidad, el IESS siguió recibiendo los aportes de Marcia Trujillo como afiliada voluntaria por 65 meses más, hasta febrero de 1995. A contrario de esa supuesta nulidad, los funcionarios del IESS confirmaron oralmente a Marcia Trujillo el 2001 que ella cumplía con todos los requisitos para acceder a la jubilación especial. Estos hechos, afirmó el Comité, podrían ‘haber razonablemente creado en la autora una expectativa legítima de que cumplía con los requisitos para la jubilación especial’ (Párr. 16.2).

El Comité elaboró sobre las consecuencias de que el IESS no haya informado a tiempo a Marcia Trujillo acerca de la consecuencia de no haber aportado por ocho meses consecutivos:

…la información en cuestión afectaba a una considerable parte de las aportaciones de la autora y solo fue puesta en conocimiento de ella, después de que presentara su solicitud de jubilación, siendo para entonces una adulta mayor, con dificultades de acceso al mercado laboral, una situación económica crítica y problemas de salud. En esas condiciones, en la práctica, la autora tenía una gran dificultad para tomar medidas que le permitieran completar los aportes declarados inválidos y que no fueran una carga desproporcionada para ella. Esta situación se vio agravada por la dilación del procedimiento administrativo y los procesos judiciales, que duraron aproximadamente 14 años, colocando a la autora en una situación de especial vulnerabilidad’. (Párr. 16.3 –el resaltado no es del original)

El Estado sostenía que ‘la autora podía predecir esta situación pues no puede excusarse en el desconocimiento de la normativa legal vigente’ (Párr. 16.2). El Comité le respondió: ‘Es cierto que en sentido estricto, esas expectativas podrían no estar basadas en las regulaciones legales existentes para acceder a esa jubilación especial pero eran expectativas legítimas que debieron ser respetadas pues se fundaban en el propio comportamiento de las autoridades del Estado parte que había llevado a la autora a creer, de buena fe, que estaba cumpliendo los requisitos para acceder a esa jubilación especial contributiva.’ (Párr. 16.4 –el resaltado no es del original)

Estos hechos, afirmó el Comité, ‘configuran una violación al derecho a la seguridad social de la autora’. (Párr. 16.4)

2.- La falta de proporcionalidad de la medida de cese de afiliación voluntaria

La excusa del Estado era que la ley vigente disponía la sanción que se aplicó a Marcia Trujillo. Por contraste, el Comité juzgó que la ley vigente en sí no tenía justificación, porque imponía una sanción desproporcionada. Para llegar a esta conclusión, primero, desechó los argumentos del Estado, porque el Estado ‘se remite a la decisión del IESS y a la legislación aplicable a la afiliación voluntaria en el momento de los hechos pero sin explicar la razonabilidad y proporcionalidad de dicha sanción’ (Párr. 17.1). Es decir, el Estado decía que había ley, pero era incapaz de razonar la ley.

Siguiendo esta idea, dijo el Comité: ‘Aun asumiendo que esta sanción busca proteger los recursos de la seguridad social, que es una finalidad válida y legítima, el Estado parte no ha demostrado que fuera el único medio para alcanzar este propósito’ (Párr. 17.1). Por oposición, el Comité concibió sin dificultad medidas alternativas que no habrían afectado gravemente el acceso a la pensión de Marcia Trujillo, ‘como la exclusión del cómputo para la pensión contributiva durante los meses no cotizados’ (Párr. 17.1). Por tanto, concluyó que la sanción del Estatuto Codificado del IESS era desproporcionada y que su aplicación a Marcia Trujillo ‘violó el derecho a la seguridad social de la autora’. (Párr. 17.2)

3.- Los impactos de la falta de un régimen integral de pensiones no contributivas

El Comité es crítico de la ley que hay, pero también de la ley que no hay. Dedicó un párrafo de su dictamen a destacar ‘que a la autora le fue negado, desconociendo sus expectativas legítimas, el acceso a una pensión contributiva, mientras que el Estado parte no le ofrecía, alternativamente, ninguna forma de pensión no contributiva’, esto, ‘debido a que el Estado parte no dispone de un esquema integral de pensiones por vejez de carácter no contributivo’ (Párr. 18). Esta carencia agravó la vulneración del derecho a la seguridad social en perjuicio de Marcia Trujillo.

4.- La discriminación contra la mujer frente a la seguridad social

El Comité no sólo criticó el que una ley del Estado tenga una sanción desproporcionada, también criticó el que una ley, aunque formulada de una manera neutral, pueda causar una discriminación indirecta ‘a un más alto porcentaje de mujeres que hombres’ (Párr. 19.4). En ese caso ‘corresponde al Estado demostrar que tal situación no constituye una discriminación indirecta por razón de género’ (Párr. 19.4). Por supuesto, el Comité encontró que el Estado parte ‘no ha explicado suficientemente la razonabilidad y proporcionalidad de los requisitos para acceder y las condiciones para mantenerse como afiliada voluntaria, establecidos por la normativa legal vigente al momento de los hechos, en el caso de mujeres que realizan trabajo del hogar no remunerado’ (Párr. 19.5), así como tampoco ‘ha explicado que los requisitos y condiciones de la afiliación voluntaria no constituyen una discriminación indirecta’ (Párr. 19.5). De acuerdo con el Comité, esto constituyó ‘ausencia de explicaciones suficientes’ por parte del Estado (Párr. 19.6).

Para el Comité, la vulneración del derecho a la seguridad social de Marcia Trujillo no era ‘indiferente a su condición de mujer, que dedicó parte de su vida al trabajo del hogar no remunerado’ (Párr. 19.1). El Comité constató, ‘conforme a información de dominio público’, que entre la población en edad de trabajar fuera del mercado laboral ‘aquella dedicada exclusivamente a trabajo doméstico no remunerado de cuidados es casi completamente femenina’ (Párr. 19.4). El argumento de Marcia Trujillo era que las trabajadoras del hogar no remuneradas ‘debían realizar aportes en igual condición que los trabajadores independientes, incluidos profesionales, pese a no tener un salario, lo cual las colocaba en una situación de desventaja frente a estas personas que sí tienen ingresos, que en la mayor parte de casos son fijos’ (Párr. 19.3). El Comité tomó nota de esta situación de desventaja y consideró que la sanción que dispone el Estatuto Codificado del IESS, si bien ‘puede ser problemática para quien recibe remuneracionesresulta mucho peor para una ama de casa: ‘[la sanciónpuede llegar a ser devastadora para las mujeres que, como el caso de la autora, no cuenten con ingresos personales mensuales ni siquiera irregulares toda vez que se dedican al trabajo del hogar no remunerado’ (Párr. 19.5).

Por todo lo anterior, el Comité concluyó que las ‘condiciones de la afiliación voluntaria’ que condujeron a la invalidez de la afiliación y las aportaciones de Marcia Trujillo ‘constituyeron un trato discriminatorio’ (Párr. 19.6).

Por esta vulneración de los derechos de Marcia Trujillo a la seguridad social y a no recibir un trato discriminatorio, el Comité emitió ‘recomendaciones’ al Estado del Ecuador que lo obligaron a una ‘reparación efectiva’ a Marcia Trujillo, en los siguientes términos: 1) otorgarle prestaciones del seguro social para tener un nivel de vida adecuado y digno; 2) indemnizarla por el tiempo que se le denegó la seguridad social; 3) reembolsarle los gastos legales.

Y para tratar de que lo ocurrido a Marcia Trujillo no se repita en el Ecuador, esto es, como una ‘garantía de no repetición’ (Párr. 23), el Comité emitió unas ‘recomendaciones generales’, por las que el Estado tiene la obligación de tomar medidas para garantizar el derecho de todo afiliado a la información y para que el IESS esté en capacidad de proporcionar la información, en particular, ‘sobre la validez de sus cotizaciones y cualquier cambio en su condición de afiliado’ (Párr. 23.b), de modificar las sanciones a los afiliados del IESS para que ‘sean proporcionales y no constituyan en la práctica un obstáculo para la obtención de una pensión de jubilación’ (Párr. 23.c), de proporcionar recursos adecuados para remediar violaciones al derecho a la seguridad social, de adoptar medidas para garantizar que hombres y mujeres disfruten del derecho a la seguridad social en pie de igualdad ‘incluyendo medidas para corregir los factores que impidan a las mujeres que realizan trabajo del hogar no remunerado cotizar los planes de la seguridad social’ (Párr. 23.e), y de formular en un tiempo razonable ‘un plan comprehensivo e integral de prestaciones no contributivas’ (Párr. 23.f).

Ignoro si el Estado del Ecuador ha cumplido ya su deber de reparación para con Marcia Trujillo. Sé, por las Observaciones Finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales al Cuarto Informe del Estado del Ecuador, del 14 de noviembre de 2019, que las ‘recomendaciones generales’ que el Comité hizo siguen pendientes de cumplimiento en el Estado más hondureño de Sudamérica**.

Un dato curioso de este caso es que fueron cuatro abogados de la Defensoría del Pueblo del Ecuador (Ramiro Rivadeneira Silva, Patricio Benalcázar Alarcón, José Luis Guerra Mayorga y Rodrigo Varela Torres) los que presentaron la comunicación de Marcia Cecilia Trujillo Calero ante el Comité, el 17 de julio de 2015.

** Documento E/C.12/ECU/CO/4 ‘Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico del Ecuador’, del 14 de noviembre de 2019. En este documento, el Comité se muestra preocupado ‘por la falta de implementación de las recomendaciones del Comité en el caso Trujillo Calero c. Ecuador’ y ‘alienta al Estado’ a implementar dichas recomendaciones (Párr. 37-38).